{3-152.} II. FEJEZET •
AZ ÖT KIEMELT FELSŐFOKÚ KÖZPONT ÉS A NEKIK MEGFELELŐ HAT ORSZÁGOS KERÜLET
A Településhálózat-fejlesztési Koncepciónak a főváros utáni első városkategóriája a kiemelt felsőfokú központ, amelyek közé Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs és Szeged tartoznak: ezek kívánatos lakossága 150 000–300 000 főben van megjelölve, vonzáskörük kívánatos lakossága pedig 1000 004–1500 000 főben. Ezek a számadatok – feltételezve, hogy Magyarország lakossága az elkövetkező évtizedekben nem fog jelentősen szaporodni reálisak; ha ugyanis eltekintünk Budapestnek a főváros lakosságát is magában foglaló s így aránytalanul nagyméretű kerületétől, akkor az ország többi részének ötfelé osztásából kb. 1200 000 átlagos lakosságméret jön ki, és amint azt az alábbi táblázatokból látni fogjuk, a kerületeknek racionálisan elgondolható konkrét változatai is csaknem minden esetben közötte maradnak a Településhálózat-fejlesztési Koncepcióban megadott ideális népességhatároknak.
A „kiemelt felsőfokú központ” elnevezésből az látszik kiderülni, hogy ez a várostípus csupán egy változata a felsőfokú központok általános csoportjának. Valójában talán ez a leghatározottabb körvonalú és legönállóbb kategória. Ezek a városok – az 1970-ben történt hozzácsatolásokkal Győr is – mind felül vannak, méghozzá a legtöbb nem is kevéssel, a 100 000-es lakosságszámon; s még Győrrel együtt is világosan elugranak az utánuk következő megyeszékhely típusú városoktól, még az azok között legfejlettebb Székesfehérvártól és Szombathelytől is. Mind jelentős önkormányzati múlttal rendelkező ipari és kulturális központok, továbbá olyan központok, melyek régtől fogva székhelyei (természetesen a fővárossal mint hatodikkal együtt) a legtöbb olyan szak-közigazgatási vagy országos szervezeti beosztásnak, melyek az ország mai területét négy, öt vagy hat részre osztották vagy osztják.
{3-153.} Ez az az egység, melyet az idevonatkozó magyar irodalomban leggyakrabban régió vagy nagytáj néven szoktak emlegetni. Mi azonban a továbbiakban célszerűnek láttuk ezeket az egységeket – némileg régi hagyományt is követve – országos kerületeknek nevezni; országosnak azért, hogy megkülönböztethessük őket a városrészeket jelentő kerületektől. Ezt azért láttuk így hasznosnak, mert az ezekre szokásos „régió” kifejezésnek olyan egészen általános, a nagyságrendtől teljesen független mellékzöngéje is van, mint amit a „regionális”, „regionalizmus” kifejezések jeleznek. A „nagytáj” kifejezés viszont földrajzi, táji egységre utal, ami közigazgatási területrendezésnél előfordulhat, hasznos is lehet, de semmiképpen sem szükségszerű vagy meghatározó jellegű. Felvethető még az országrész vagy tartomány elnevezés is, de országrészeknek azért nem nevezhetjük őket, mert a szokásos szóhasználat országrész alatt e hat egységnél nagyobb egységeket, valódi fizikai nagytájakat (Alföld, Dunántúl, Felvidék) szokott érteni; a tartomány kifejezést pedig azért nem találtuk jónak, mert egyrészt a magyar hagyományban és szóhasználatban gyökere nincsen, másrészt olyan, némi politikai és történelmi különállásra vagy önkormányzatra utal, ami ezekhez az országos kerületekhez nálunk nem kapcsolódik, vagy nem szükségszerűen kapcsolódik.
A Településhálózat-fejlesztési Koncepció „kiemelt felsőfokú központ” nevű ötös (a fővárossal együtt hatos) kategóriája egyben állásfoglalást jelent az egyes tervekben felvetődött s hatnál nagyobb számú és kisebb területű országos kerületek – mondhatnánk úgy is, hogy „kiskerületek” – gondolatával szemben. E tervek közül a legjelentősebb a Perczel Károly és társai által szerkesztett „Magyarország településhálózat-fejlesztési tanulmányterve” című, 1963-ban megjelent mű, mely 9 ilyen, régiónak nevezett kisterületet gondolt el oly módon, hogy a fenti 6-on kívül még Székesfehérvárt, Szolnokot és Nagykanizsát jelölte régiószékhelyeknek. A tervezet ennek alapján elég arányos, átlagosan 500 004–1 000 000 közötti népességű vidéki egységekhez jut. Nem is ez a nehézsége, hanem a székhelyek fejlettségi állapotának {3-154.} a nagyfokú eltérése s ebből következő túl költséges központfejlesztési követelmény; míg a 6-os beosztás mellett a legmerészebb fejlesztési tennivaló Győrnek a többi négy mellé való felsorakoztatása, addig itt rajta kívül nemhogy Székesfehérvárnak, nemhogy Szolnoknak, de Nagykanizsának is amazok szintjét kellene legalábbis megközelíteni. E szempontból kézenfekvőbb lett volna Nagykanizsa helyett a másik kettővel egyenrangú Szombathelyt venni kilencedik központul, amit nyilván azért nem tettek, mert Nagykanizsa sokkal arányosabban fekszik középen Győr és Pécs között. De semmiféle korrekció nem változtat azon, hogy a reális városfejlesztési célkitűzések jegyében sokkal elérhetőbb és reálisabb tervet jelent az országnak hat kerületre való beosztása. Ez természetesen nem akadálya annak, hogy Székesfehérvár és Szolnok, melyek a Perczel-féle tervben is Budapestet tehermentesítő szerepet töltöttek be, bizonyos szolgálatok és szolgáltatások tekintetében ilyen szerepet vállalhassanak, mintegy „részleges” kiemelt felsőfokú központokként.
Hozzá kell tennünk, hogy a kiemelt felsőfokú központok ötös (a fővárossal együtt hatos) városjegyzéke az egyetlen olyan a Településhálózat-fejlesztési Koncepció városjegyzékei közül, melyek központjai pontosan, minden eltérés nélkül megfelelnek egy ma érvényes országos – bár nem általános – igazgatási felosztásnak: annak, melyet, mint már említettük, az Országos Tervhivatal léptetett hatályba a tervezési-gazdasági körzeti beosztás számára.
Ennek a beosztásnak sajátossága, hogy – a megyékhez képest aránylag kismértékben súlyponti beosztás lévén – számos ponton elkerülhetetlen egyes területi elrendezéseinek a hovatartozási célszerűtlensége. Ezeket a hovatartozási célszerűtlenségeket a szükségszerűségen túlmenően fokozza az a tény, hogy a Tervhivatal e beosztása a budapesti központhoz a fővároson kívül csupán Pest megyét csatolja, a többi, területi elhelyezkedése szerint egészben vagy nagyobb részben szintén Budapestre gravitáló megyét viszont a megfelelő periferiális központhoz utalja: Fejér és Komárom megyéket Győrhöz, Nógrádot Miskolchoz, {3-155.} Szolnokot Debrecenhez. Mindez nyilván a körzetek lakosságának nagyobb arányossága érdekében történt így, s valóban ennek eredményeképpen a főváros egész lakosságát magában foglaló budapesti körzet még kétszer sem olyan népes, mint a többi körzet átlaga. Ugyanakkor az ily módon keletkezett öt vidéki körzet közül kettőnek (Győr, Debrecen) a népessége túllép a Településhálózat-fejlesztési Koncepcióban adott 1 500 000-es felső határon (l. az 1/I. sz. térképet).
Ez az elrendezés nem meggyőző: az arányossági szempontot nem lehet ilyen mértékben az optimális megközelíthetőség szempontjával szemben érvényesíteni; s csak egy ilyen, lényegében nem súlyponti, csupán belső használatra készült, merőben a megyéket koordináló, elsősorban a hivatalokat érintő beosztásnál lehet egyáltalán kísérletezni vele. De még így is feltehetően sok kényelmetlenség származik a megyeszékhelyeken lévő hatóságok és hivatalok számára abból, hogy a hozzájuk közelebb eső és a sok egyéb okból is látogatott főváros helyett egy periferikus központtal kell érintkezést tartaniuk.
Ha a fenti, jelenleg érvényes beosztás helyett egy olyan, ugyancsak a meglevő megyéken alapuló országos kerületi beosztást gondolunk el, mely a kerületek lakosságának arányossága helyett a székhelyek optimális megközelíthetőségét tekinti irányadónak, akkor a budapesti kerület népessége természetszerűen felugrik a többi kerület átlagos lakosságának több mint háromszorosára. Ez azonban természetes, s ezen inkább azzal lehet segíteni, hogy esetleg egyik vagy másik vagy mindegyik igazgatási területen külön országos kerületi szervezetet létesítünk a főváros vagy a főváros és környéke részére és külön a főváros országos kerülete számára. Hozzá kell tennünk, hogy a fővárosi kerület aránytalan nagyságát s a többi kerület egymás közötti aránytalanságát fokozza az a már említett tény, hogy a megyei szint közelsége folytán a legracionálisabb beosztás esetén is igen sok ponton adódik célszerűtlen hovatartozás. Így Budapesthez kerül Komáromnak Győrhöz közelebb eső nyugati része és Szolnoknak Debrecenhez közelebb eső keleti része. Viszont {3-156.} – mint a jelenlegi beosztásban is – Miskolchoz kerül a Heves megyéhez tartozó, de Budapesthez sokkal közelebb eső Hatvan és vidéke; továbbá Szegedhez kerül Bács-Kiskunnak Pécshez is kapcsolható nyugati része, valamint Békésnek Debrecenhez húzó északkeleti része; végül Pécshez kerül Zalának Győrhöz közelebb eső része és Tolnának Budapesttel jobban kapcsolódó északkeleti része (l. az 1/II. sz. térképet).
Érdekes módon csökkenne ez a hovatartozási célszerűtlenség, ha az országos megyebeosztás a mai középméretű megyék helyett a maiaknál valamivel nagyobb megyékre, a „nagymegyékre” – térne át, amivel egyben megvalósítaná az országnak azt a területi beosztását, melyet a Településhálózat-fejlesztési Koncepció második városkategóriájának, a felsőfokú központoknak a jegyzéke sugall, amint arra a III. fejezetben ki fogunk térni. Bár ennek folytán a megyék méretben még közelebb kerülnének az országos kerületi egységekhez, ennek ellenére a konkrét területi adottságok folytán több kritikus helyen csökkenne a hovatartozási célszerűtlenség. A III. fejezetben kidolgozott nagymegyerendszer esetén ugyanis Komárom felosztásra kerülne Győr és Pest megyék között, s egyben célszerűen osztódna a győri és budapesti országos kerületek között is, továbbá Zala kettéosztódna Vas és Somogy megyék között, s egyben célszerűbben osztódna a győri és pécsi kerületek között, végül Tolna felosztása folytán északkeleti része Fejér megyéhez s így a budapesti kerülethez juthatna. A többi említett hovatartozási célszerűtlenségek megmaradnának (l. az 1/III. sz. térképet).
Olyan beosztás, mely ennél is pontosabban megfelel a központok optimális megközelíthetőségének, már csak akkor képzelhető, ha a megye megszűnne súlyponti igazgatási egység lenni. Ez esetben vagy az országos kerületi beosztás válna súlyponti egységgé, vagy valamely, a megyénél lényegesen kisebb egység (kismegye, nagyjárás), vagy – kellő távolságban lévén immár egymástól – mind a kettő. Ez esetben pl. egy Karcag székhellyel alakítható kismegye simán a debreceni kerülethez kerülhetne, s magában foglalhatná Békés megye hozzá gravitáló északi részét {3-157.} is; mérlegelni lehetne továbbá egy Baja székhellyel alakuló kismegye (egy újra megalakuló Bács megye) Pécs alá való beosztását is. Ilyen módon egyben tökéletesen arányos, csaknem egyforma, 1 200 000–1 300 000 közötti lakosságot magában foglaló öt vidéki kerületet kapnánk (l. az 1/IV. és az 5. sz. térképeket).
A fent végiggondolt négyféle lehetséges kerületi beosztási változatok (és a nekik megfelelő térképek) összehasonlító adatait a 158–160. oldalon található táblázat mutatja.
Kérdés végül, hogy ezek az országos kerületek, mint a kiemelt felsőfokú központoknak megfelelő közigazgatási egységek, milyen jelentőségre juthatnak és milyen szervezeti formákat vehetnek fel a magyar közigazgatás egész rendszerében. Jelenleg ezek a kerületek, amint azok a Tervhivatal országos gazdasági tervezési beosztásában érvényesülnek, a magyar közigazgatás egész rendszerében teljességgel részleges, egyetlen közigazgatási ágazatra kiterjedő egységek, s ezen belül is, a megyéknek a közigazgatás területi beosztásában viselt központi szerepe és jelentős önkormányzata folytán nem súlyponti egységek, s teljességgel a megyék hivatali apparátusára épülnek, azok tevékenységét koordinálják: ennek megfelelően aránylag kis apparátussal dolgoznak, a központi apparátust jelentősen nem tehermentesítik, s annak csak inkább kihelyezett, dekoncentrált egységei, mintsem a központok jelentős hatalomleadásának, decentralizálásának hordozói.
Ez a nem súlyponti jelleg s annak következményei akkor is megmaradnának, ha a hat országos kerület részleges szakigazgatási területi egységből általános közigazgatási területi egység rangjára emelkednék, vagyis a szakigazgatási ágak nagyobb számára terjedne ki. Ezáltal minden egyes központban mintegy kis „minisztertanács” alakulna ki, azonban mindaddig, amíg a megyék hatáskörei lényegében változatlanok maradnának, az egész apparátus kis mérete és aránylag inkább koordináló és kihelyezett jellege megmaradna; mindamellett egy ilyen kis „minisztertanács” előbb-utóbb óhatatlanul apparátusának méreteit meghaladó tekintélyre tenne szert, és a megyék közigazgatási súlyponti helyzetének a csökkenése irányában hatna.
{3-158.} 1. sz. táblázat*| **| ***
{3-161.} Alapjában akkor változna meg a szervezeti helyzet, ha az országos kerület maga válna súlyponti egységgé, ami csak úgy jöhetne létre, ha megkapna egy sor intézkedő hatáskört a minisztériumoktól, s magához vonna egy sor felügyeleti hatáskört a megyéktől. Logikusan végiggondolva ez azt jelentené, hogy a minisztériumok leadnak minden konkrét intézkedési, ügyintézési, személyzeti jogkört, s csak a legfelsőbb irányelvek kitűzését és a legfelsőbb felügyeletet tartanák meg maguknak. Ez már valóságos, hatékony decentralizáció volna, melynek következtében a minisztériumok az országos szakfőhatóság jelenlegi nagyméretű – Magyarországon hagyományos – típusától jelentősen különböző, kis létszámú, mondhatnám, intim apparátusokká válnának. A másik oldalon a megyéknek a városok, járások és községek feletti felügyeleti jogkörének jelentős része feltehetően a kerületekhez kerülne fel, amelyek apparátusa ily módon egy mai minisztérium méretei felé közeledne.
Minthogy mindez óhatatlanul maga után vonná a megyék jelenlegi központi jelentőségének csökkenését, kézenfekvő, hogy az országos kerület súlyponti egységekké válása elsősorban akkor volna aktuális, lehetséges és valóságos, ha az utána következő súlyponti egység nem a mai vagy annál még nagyobb méretű megye volna, hanem a megye után következő egység, a járás, amire a VI. fejezetben fogunk kitérni, vagy legalábbis egy, a járásokat is feleslegessé tevő kismegye, amelynek méretbeli és szervezeti lehetőségeit az V. fejezetben fogjuk tárgyalni.
Ami az országos kerületeken belül kiépülő önkormányzat lehetőségét illeti, e pillanatban Magyarországon az e méretnek megfelelő területek mögött nem áll jelentős közösségi tudat, társadalmi kohézió vagy önkormányzati igény, s ilyen nagyságrendben a régi Magyarországon is csak egyes helyeken, pl. Erdélyben létezett. Nem volna értelme tehát az országos kerületen mint egységen belül népképviseleti intézményt felállítani, választásokat tartani; a közösségi ellenőrzés hordozója egy ekkora egységen belül sokkal inkább lehetne a következő súlyponti egységben létező vagy kialakítható önkormányzati testületeknek {3-162.} valami kooperációja, együttes ülése vagy küldöttgyűlése. Ennek működése során derülne ki, hogy a kiemelt felsőfokú központok köré szerveződő országos kerületekben idővel kialakul-e jelentékenyebb közösségi köztudat és közvélemény, ami minden önkormányzat előfeltétele.
Ha végül azt a kérdést vetjük fel, hogy az országos kerület milyen jellegű társadalmi szervezet a társadalmi környezetben, és milyen jellegű hivatali szervezet a hivatali apparátusban, akkor csak azzal az esettel érdemes foglalkoznunk, amikor az országos kerület súlyponti egység. Erre az esetre fontos tudnunk, hogy a szóban lévő öt székhely elsősorban azokat a vidéki városokat jelenti Magyarországon, melyekben a nagyvárosi igényű szakszerűség és nagyméretű szervezés előfeltételei megvannak (az öt közül négynek van egyeteme!). Ezek tehát olyan városok – s továbbfejlesztésük egyik legfőbb értelme is ebben rejlik –, melyekben a siker reményében lehet további magas szintű szakszerűség és átfogó szervezés személyi állományát tartósan letelepíteni és lekötni. Ugyanakkor az a tény, hogy az országos kerületek az egész országnál kisebb és homogénebb egységek, egyben reálisabb és élethez közelibb tervezést és szervezést tenne ezekben a keretekben lehetővé. Jelentős önkormányzati igény híján az országos kerület mint súlyponti egység jellegére nézve azt a vázlatos előrejelzést kockáztatjuk meg, hogy a benne kialakuló nagyméretű, a szak-közigazgatási ágak – főleg a gazdasági jellegű szak-közigazgatási ágak – túlnyomó részét egyesítő hivatali apparátus elsősorban a szó legjobb értelmében vett technokraták, azaz szervezők és szakemberek működése számára fog teret jelenteni, ezek között is – az apparátus újonnan és vidéken történő felállítása folytán – minden valószínűség szerint a fiatalok számára. Így az országos kerülettől, mint súlyponti egységtől, elsősorban az országos és helyi tervezés jelentős megjavulása várható.