1. A sajtótörvényhozás és -irányítás

Az 1848-i forradalmak egyik vívmányát, a sajtószabadságot formálisan érintetlenül hagyta a kormányzat, a cenzúrát nem állította vissza. Az 1849. március 4-i „octroyált” alkotmány kísérő irata is kiemelte: „a sajtó, mely józanul s mérsékelten használva a társadalmi fejlődésnek, a tudományosság s hasznos ismeretek terjesztésének hatalmas emeltyűje, szabad; csak az azzali káros visszaélések s veszélyes kicsapongásai lévén törvény által korlátolva…” A liberalizmus látszatának és az önkény fenntartásának szempontjai a cenzúránál veszélyesebb és hatásosabb módszert teremtettek meg, az utólagos {II-1-292.} ellenőrzést. Eszerint a kész nyomtatványokat kellett – és csak ezeket lehetett – benyújtani a rendőrségnek, mely utólag döntötte el, hogy árusíthatók-e azok. Hírlapok esetében egy órával a szétküldés előtt kellett benyújtani a kész lappéldányt, kisebb könyveknél három nap, terjedelmesebbeknél nyolc nap volt a határidő: ha ezalatt nem érkezett meg a kiadóhoz a letiltási parancs, útjukra lehetett bocsátani a kiadványokat. Ennek a „rendőri felügyelet”-nek az lett a következménye, hogy a szerkesztők és kiadók előre rettegtek az esetleges anyagi kártól, s az öncenzúrázást – biztonság okából sokszor a kelleténél erősebben – gyakorolták. A lapok szerkesztői más biztosítékokkal is kísérleteztek: rendőrségi hivatalnokokat környékeztek meg, hogy azok a legfontosabb cikkeket előre átnézzék, cenzúrázzák – ez volt például Török János módszere –, és mindig készenlétben tartottak már ellenőrzött vagy semmitmondó cikkeket, hogy ha csak egy meghatározott írás ellen van kifogása a rendőrségnek, időveszteség nélkül másikkal nyomhassák újra a lapot.

A birodalmi kormányzat a sajtóügy rendszabályozásával a büntetőtörvénykönyv korszerűsítésével együtt foglalkozott, de ennek elkészülte előtt kiadott már egy ideiglenes szabályozást (1851. július 6.), mely azonban Magyarországon nem lépett életbe. A Bach-korszak sajtótörvénye, amely kisebb módosításokkal a kiegyezésig érvényben maradt, 1852. május 27-én kelt. A hatalmas törvény 45 paragrafusból állt és több mint 30 nyomtatott oldalra rúgott; előírásai nemcsak a „nyomtatósajtó termelékeire, hanem az elmének és képzőművészetnek” bármely sokszorosított formájára is vonatkoztak. Előírta az impresszumadatokat, kötelezte a kiadókat, hogy műveiket terjesztés előtt bemutassák, kijelölte a kötelespéldányok gyűjtőhelyeit, szabályozta a könyvkiadás jogát s a lapengedélyek megszerzésének feltételeit és módját. A törvény fő célja természetesen az volt, hogy a szellemi életet minél jobban ellenőrizhessék a hatóságok. Szabályozta az 1850 óta már előírt óvadék, a kaució nagyságát, és előírta, hogy mely laptípusoktól követeli meg letételét. Politikával foglalkozó és hirdetéseket közlő lapoknak megindulásukkor kellett az összeget befizetni; „más időszaki nyomtatványok is köteleztetnek a biztosítvány letételére, mihelyst tartalmuk vagy a jelen nyílt parancs áthágása miatt bíróilag elítéltetnek” – közölte a 13. §. A kauciót a szabad sajtó elve nevében sűrűn támadták a lapok, mert eredménye az volt, hogy szűkítette azok körét, akik lapalapításra vállalkozhattak. A törvényben kimondott nagyon is gyakorlati indoka az volt, hogy biztosítva legyen az az összeg, mely a lap elleni vizsgálati költségeket és a pénzbüntetéseket fedezi. Politikai napilapok esetében tízezer forint volt a kaució összege, amit a lap megszűnése után hat hónappal adtak vissza a laptulajdonosnak.

A sajtótörvény 22. paragrafusa volt a leghírhedtebb, ez mondta ki a kortársak által „megintési rendszernek” nevezett büntetésmód alapelveit. Ez a paragrafus szó szerint került át az ideiglenes törvényből, melynek nyitó rendelkezése volt. Eszerint „ha valamely időszaki nyomtatványban folytonosan a thrón, a birodalom egysége és épsége, a vallás, az erkölcsiség vagy {II-1-293.} átalán az álladalmi társaság alapja elleni, vagy a közcsend és rend föntartásával egybe nem férő irány követtetik, előrebocsátott kétszeri írásbeli sikertelen intés után az ily időszaki nyomtatványnak további kiadása, azon koronaország helytartója által, mellyben az kiadatik, időlegesen három hónapra megszüntethetik. A hosszabb ideig tartó vagy egészeni megszüntetés csak a minisztertanács által mondathatik ki.” Ennek hatását tekintve, a vétségek megnevezése – még ha figyelembe vesszük is a törvénymagyarázatok adta szigorítási lehetőséget – és a betiltás módjainak rögzítése ténylegesen könnyített az ostromállapot „kivételi törvényei” által kormányzott Magyarország addigi anarchikus sajtóviszonyain. Megvoltak legalább az igazodási támpontok, és a törvény csorbította a helyi önkényurak korlátlan hatalmát. Hamarosan ki is derült, hogy tényleg ilyen eredménye volt a törvénynek: 1853-tól kezdve megerősödött a hazai magyar sajtó és megnőtt az új lapalapítások száma. A 22. §-t magyar lap ellen az évtized folyamán egyetlen esetben alkalmazta Albrecht főherceg, 1858 elején a Pesti Napló ellen.

Az 1852-i sajtótörvény a továbbiakban foglalkozott a kihágási esetek körülhatárolásával és a pénz-, illetve börtönbüntetések mértékével, majd pedig VIII. cikkelyében azokat nevezte meg, akik „nyomtatványok által elkövetett bűntettben vagy vétségben” felelősek lehetnek. Kimondta, hogy a szerkesztő, a nyomdász és a terjesztő, ha nem is bizonyítható bűnösségük, büntethetők „a köteles figyelem és gondoskodás elmulasztása miatt.” Vagyis ezzel tovább erősítette az amúgy is kifejlett öncenzúrázási készséget.

A sajtótörvény a centralista törekvések terméke volt, de az egységes szabályozás puszta tényén túl is néhány szempontból hasznos volt. 1852-től például az újságoknak is rendszeresíteni kellett a négy kötelespéldány elküldését, ami még az ellenállást – vagy az annak feltüntetett hanyagságot – is figyelembe véve, biztosította a lapok fennmaradását egy-két közgyűjteményben. A pozitív mellékhatás sem mondható el azonban az 1857. október 23-i császári rendeletről, mely 1858-tól kezdve előírta a bélyegadót a kaució-köteles lapoknak. Minden szám minden egyes példánya után 1 krajcárt kellett leróni, s ez a tétel hatalmas összeggel, évi 5 forinttal – azaz a korábbi árnak közel felével – megdrágította a napilapok előállítási költségeit, ezzel előfizetési árát. A magyar lapok nem alaptalanul féltek attól, hogy az inkább hazafiúi pártolásként, mintsem olvasási szükségből lapot járató közönség ezt a tehertételt már nem fogja tudni elviselni. A várt visszaesés azonban mégsem következett be; csupán a Magyar Sajtó kényszerült ritkítani megjelenését egy évig, a többi lap példányszáma növekedésnek indult, sőt 1860-tól újabb, nagyszámú lapot is elbírt a magyar közönség. Kétségtelen, hogy ebben a meglepő fordulatban döntő szerepet játszottak a politikai események, de bizonyos, hogy megjelent benne a nemzeti művelődési program egyik első eredménye is.

A törvények csak igen tág keretek között szabályozzák az állam, egy nemzet életét, s azonos törvények leple alatt akár egymást kizáró politikai, társadalmi rendszereket is megvalósíthat a végrehajtó hatalom, a közigazgatás. {II-1-294.} A polgári jellegű törvényekkel büszkélkedő Bach-korszak is ennek egyik példája, s annál szemléletesebben, minél inkább közeledett közigazgatása a helyi szinthez.

Kormányszinten még 1848 júniusában, a forradalmi liberális kormányban merült fel először az a terv, hogy a Belügyminisztérium keretében központi sajtóirodát kell szervezni. Ennek feladata lett volna, hogy a különböző szakminisztériumok által kijelölt fontosabb témákat megírassa és a hivatalos lapban megjelentesse. Július 1-től meg is indult a hivatalos lap, a Wiener Zeitung, a következő tervek azonban már arra vonatkoztak, hogy sajtófigyelő központtá szervezzék az irodát. A javaslatok mindig csak részben valósultak meg, ezért senki sem volt megelégedve a Zentralbureau für politische Zeitungsredaktion működésével. 1849 májusában aztán Bach meghirdette az iroda új feladatát, a sajtó irányítását és ellenőrzését – amivel ekkor még kiváltotta Schmerling tiltakozását.

A következő években az állami sajtópolitika homlokterébe Ausztria németországi politikája és érdekei kerültek, ezért elsősorban külpolitikai feladatokat látott el a sajtóiroda is. Végül az 1852. október 24-i császári rendelet megalapította az új Pressleitungscomitét évi százezer forintos költségvetéssel, a császári kabinet közvetlen felügyelete alatt, a Külügy-, a Belügyminisztérium és a Rendőri Főhatóság magas rangú képviselőinek részvételével. A sajtópolitika adott feladatait megszabó rendszeres üléseket mindig valamelyik miniszternek kellett vezetnie. Feladatköre szerint a bizottság átfogta a sajtóval kapcsolatos összes fontos tevékenységi és érdekkört, biztosította a kormány számára az információkat, igyekezett befolyásolni a bel- és külföldi sajtót, kapcsolatot teremtett a külföldi lapok levelezőivel. A bizottság külügyminisztériumi tagjának feladatát tartották politikailag a legfontosabbnak: ő figyelte és igyekezett befolyásolni a német államok sajtóját. A belügyminisztériumi tag – a Rückblick megnevezetlen szerzője, Bernhard Meyer – vezette a kormány központi orgánumát, a kőnyomatos Österreichische Correspondenzet és felelt a hivatalos lapokért, a rendőrségi tag pedig a szubvencionált magánújságoknál volt hivatva biztosítani a befolyást.

A politikai irányelveket mindig a külügyminiszter adta meg, s hozta Bach és Kempen tudomására. A látszólag egységes vezetés azonban nem valósulhatott meg, elsősorban Kempen személye miatt. A rendőrminiszter arra hivatkozott, hogy az újságok már jóval azelőtt tájékoztatnak a kérdésekről, mielőtt a Külügyminisztérium irányelvei elkészülnének – ezért neki magának kell a rendőrség keretében megvalósítania a kemény centralizációt. Az egyébként is egymással vetélkedő Bach és Kempen között a sajtóirányítás területén is megindult a harc, majd hosszan tovább gyűrűzött, hiszen amint legfelsőbb szinten, ugyanúgy a helyi közigazgatásban is a hivatalos lapok a belügyminisztériumi, a polgári hatóságok felügyelete alá, a magánlapok viszont a rendőrségi hatóságok alá tartoztak. Bár 1857-ben maga Ferenc József kritizálta meg a sajtóirányítást, mégis csak 1860 decemberében sikerült kialakítani az új sajtóirodát, a Pressleitungsbureau-t.

{II-1-295.} A központi sajtóirányítás a magyar lapok közül egyedül a hivatalos Budapesti Hírlapot érintette, a többiek a rendőrséggel álltak szemben.

Magyarországon 1849 és 1851 között minden szempontból – így a sajtóélet területén is – a végrehajtó hatalmat a III. hadsereg parancsnoksága (és annak rendőri osztálya) gyakorolta. A parancsnokság utódja 1852-től Magyarország cs. kir. katonai és polgári kormánya lett, a polgári ügyekkel a helytartóság foglalkozott. 1854 májusáig, az ostromállapot idején a helytartóság minden közigazgatási kérdésben is alá volt rendelve a katonai hatalomnak: a helytartóság sajtó- és egyesületi ügyeket intéző VII. osztályának is a katonai parancsnoksághoz, illetve a haditörvényszékekhez kellett továbbítania minden eljárási, megfigyelési vagy megelőzési ügyet. 1853 májusában öt helytartósági kerületre osztották fel az országot, székhelyeiken a rendőrigazgatóságok, egyéb területeiken a helytartósági osztály gyakorolta az alsó szintű sajtóellenőrzést. A magyar sajtóélet szempontjából természetesen a pest-budai kerület volt a legfontosabb.

1849–50-ben irodalmi életünk irányítójaként Macchio tábornok, a pest-budai kerület katonai parancsnoka szerepelt; a III. hadsereg rendőri osztályának vezetője, Podolsky, ritkábban avatkozott irodalmi ügyekbe. A kortársak közül többen Macchiónak tulajdonították, hogy ekkor állítólag egyetlen könyvet sem koboztak el. Elnéző magatartásának az lehetett az oka, hogy elsősorban a politikailag közvetlenül veszélyesnek minősített személyekkel és a „rend helyreállításával” kellett foglalkoznia, s ezekhez viszonyítva másodrendűnek tekintette az irodalmi és sajtóéletet. Geringer – vagy „Silányi”, ahogyan Széchenyi magyarította nevét – volt a polgári hatóság feje, a belügyminiszter képviselője; 1851 közepétől Josef Protmann, a pesti rendőrfőnök és 1852-től a császár nagybátyja, Albrecht főherceg mint kormányzó alkották a magyar sajtóélet felső ellenőrző és irányító körét. Albrecht főherceg gőgje és szigora odáig terjedt, hogy a kormány utasításait is tetszése szerint hajtotta végre. Az erdélyi szász báró, Geringer Bach embere volt, de Albrecht főherceggel szemben nem volt hatalma; tevékenysége legfőképp a belügyminiszternek szóló jelentésekben merült ki, de 1852 előtt még ő valósította meg a magyar lapok elvi irányítását. A gráci hivatalnokra, Protmannra az ellenőrzés hárult, amit nagy buzgalommal hajtott végre, s mivel a szerkesztők és kiadók a leggyakrabban vele kerültek szembe, őt gyűlölték a legjobban, ő volt a magyar sajtó számára a Bach-korszak megtestesítője.

A vezetők rosszindulatát és a befolyásért folytatott harcuk eredményeit tetézték beosztottjaik: nagyrészt idegen hivatalnokok, akik úgy ellenőrizték a magyar sajtót, hogy nem vagy alig beszéltek magyarul, rossz fordításban kapták kézhez a cikkeket és csakis arra ügyeltek, hogy önmaguknak valami bajuk ne essék. Ahogyan Török János beszámolt Kecskeméthy Aurélnak 1854 elején, a Pesti Napló ellenőrzését végző rendőrtisztviselő „…nem a lapnak a sajtótörvényből eredő igényeire, hanem részint azon biztosításra gondol, hogy felügyelete alatt a lapnak semmiféle feltűnő színe, magának pedig valamely történhető kérdés miatt aggodalma ne legyen, – részint saját {II-1-296.} gondolkozásmódját igyekszik a lap szellemébe beoltani.” Mindennek eredményeként a pesti lapokban gyakran nem lehetett közölni azokat a híreket, cikkeket sem, amelyek a bécsi lapokban megjelentek, és Csengery emlékezése szerint „…a külföldi forrásokat is elvonták szerkesztőségeinktől, s a rendőrség, hasábonként kiollózva adott által számunkra egy-egy darabkát azon külföldi lapokból, melyek az ő költségökön voltak megrendelve…”

A rosszindulat és félelem mellett a közigazgatás akadozása is sújtotta sajtóéletünket. A polgári közigazgatás kialakítása terén – főleg a hagyományon és szokásjogon alapuló feudális közigazgatással szemben – eredményeket felmutató Bach-korszak a szervezés terén nehézségekkel küzdött. Magyarországon egyfelől Albrecht főherceg, másfelől a minden Bécs felől érkező dologgal szemben az értékelés nélküli, egységes ellenzéki magatartás két tűz közé szorította a kormányzatot. Itt a nélkülözhetetlen polgári reformoknak is gyakran csak az árnyoldala látszott. Nemegyszer kapkodásban merült ki a közigazgatási gépezet működése. Például az 1852. szeptember 1-vel életbe lépő sajtótörvényről csak augusztus 26-án tudatta a kormányzói körlevél néhány hazai hatósággal, hogy hatálya Magyarországra is kiterjed. A budai polgármester több mint két hónappal a törvény életbe lépte után küldte meg a kormányzónak a nyomdák, könyvkereskedők, könyvtárak és olvasóegyletek jegyzékét, hogy számukra is küldjék meg a terjedelme miatt a hivatalos lapban nem publikált törvényszöveget; s a megyei és városi hatóságok részére csak december elején küldték szét ezt. Tehát mintegy negyed évig olyan törvényt alkalmaztak, amelyet az érintettek és a nevében eljáró hatóságok egy része csak hallomásból vagy hírlapi kommentárokból ismerhetett.